Chapter LV: Appendix: VII (3)

Mais il résulte de l'explication de la règle donnée pour le convoi que le Gouvernement neutre s'engage à donner aux belligérants toute garantie que les navires convoyés ne profitent pas de la protection qui leur est assurée pour agir contrairement à la neutralité--par exemple, pour transporter de la contrebande de guerre, pour fournir à un belligérant une assistance hostile, pour tenter de violer un blocus. Il faudra donc une surveillance sérieuse exercée au départ sur les navires devant être convoyés, et cette surveillance devra se poursuivre au cours du voyage. Le Gouvernement devra procéder avec vigilance pour empêcher tout abus du convoi, et il donnera en ce sens des instructions précises à l'officier chargé de commander un convoi.

Un croiseur belligérant rencontre un convoi: il s'adresse au commandant de ce convoi, qui doit, sur sa demande, lui donner par écrit toutes les informations utiles sur les navires qui sont sous sa protection. On exige une déclaration écrite, parce qu'elle empêche les équivoques et les malentendus, qu'elle engage plus la responsabilité du commandant. Cette déclaration a pour but de rendre la visite inutile par le fait même qu'elle procure au croiseur les renseignements que la visite elle-même lui aurait fournis.

Article 62.

_Si le commandant du bâtiment de guerre belligérant a lieu de soupçonner que la religion du commandant du convoi a été surprise, il lui communique ses soupçons. C'est au commandant du convoi seul qu'il appartient en ce cas de procéder à une vérification. Il doit constater le résultat de cette vérification par un procès-verbal dont une copie est remise à l'officier du bâtiment de guerre. Si des faits ainsi constatés justifient, dans l'opinion du commandant du convoi, la saisie d'un ou de plusieurs navires, la protection du convoi doit leur être retirée._

Le plus souvent le croiseur s'en tiendra à la déclaration que lui aura donnée le commandant du convoi, mais il peut avoir de sérieuses raisons de croire que la religion de ce commandant a été surprise, qu'un navire convoyé dont les papiers paraissent en règle, et ne présentent rien de suspect, transporte, en fait, de la contrebande adroitement dissimulée. Le croiseur peut communiquer ses soupçons au commandant du convoi. Une vérification peut être jugée nécessaire. Elle est faite par le commandant du convoi; c'est lui seul qui exerce l'autorité sur les navires placés sous sa protection. Il a paru toutefois que l'on éviterait souvent bien des difficultés, s'il était permis au belligérant d'assister à cette vérification; autrement il lui serait toujours possible de suspecter, sinon la bonne foi, du moins la vigilance ou la perspicacité du visiteur. Mais on n'a pas cru devoir imposer au commandant du convoi l'obligation de laisser l'officier du croiseur assister à la vérification. Il agira comme il le jugera bon: s'il accepte l'assistance d'un officier du croiseur, ce sera un acte de courtoisie ou de bonne politique. Il devra, dans tous les cas, dresser un procès-verbal de la vérification et en donner une copie à l'officier du croiseur.

Des divergences peuvent s'élever entre les deux officiers, spécialement à propos de la contrebande conditionnelle. Le caractère du port auquel sont destinés des blés peut être contesté; est-ce un port de commerce ordinaire? est-ce un port qui sert de base de ravitaillement pour les forces armées? La situation de fait produite par le convoi doit être, en ce cas, maintenue. Il pourra seulement y avoir une protestation de la part de l'officier du croiseur, et la difficulté sera réglée par la voie diplomatique.

La situation est tout autre si un navire convoyé est trouvé porteur de contrebande sans qu'une contestation puisse s'élever. Le navire n'a plus droit à la protection, parce que la condition à laquelle cette protection était subordonnée n'a pas été remplie. Il a trompé son propre Gouvernement d'abord et essayé de tromper un belligérant. Il doit alors être traité comme un navire de commerce neutre qui, dans les circonstances ordinaires, rencontre un croiseur belligérant et est visité par lui. Il ne peut se plaindre d'être ainsi traité rigoureusement, parce qu'il y a dans son cas une aggravation de la faute commise par un transporteur de contrebande.

CHAPITRE VIII.--_De la résistance à la visite._

Le sujet traité dans ce chapitre n'est pas mentionné dans le programme soumis en février 1908 par le Gouvernement Britannique; il se rattache étroitement à plusieurs des questions de ce programme, aussi s'est-il naturellement présenté à l'esprit au cours des discussions, et il a paru nécessaire de poser une règle sur laquelle on s'est facilement accordé.

Un croiseur belligérant rencontre un navire de commerce et le somme de s'arrêter pour qu'il soit procédé à la visite. Le navire sommé ne s'arrête pas et essaie de se soustraire à la visite par la fuite. Le croiseur peut employer la force pour l'arrêter, et le navire de commerce, s'il est avarié ou coulé, n'a pas le droit de se plaindre, puisqu'il a contrevenu à une obligation imposée par le droit des gens. S'il est arrêté et s'il est établi que c'est seulement pour éviter les ennuis de la visite qu'il avait recouru à la fuite, qu'il n'avait d'ailleurs commis aucun acte contraire à la neutralité, il ne sera pas puni pour sa tentative. S'il est constaté, au contraire, que le navire a de la contrebande à bord ou qu'il a, d'une façon quelconque, violé ses devoirs de neutre, il subira les conséquences de son infraction à la neutralité, mais il ne subira non plus aucune peine pour avoir tenté la fuite. Certains pensaient, au contraire, que le navire devrait être puni pour une tentative de fuite caractérisée comme pour une résistance violente. La possibilité de la confiscation engagerait, disait-on, le croiseur à ménager, dans la mesure du possible, le navire en fuite. Mais cette idée n'a pas prévalu.

Article 63.

_La résistance opposée par la force à l'exercice légitime du droit d'arrêt, de visite et de saisie, entraîne, dans tous les cas, la confiscation du navire. Le chargement est passible du même traitement que subirait le chargement d'un navire ennemi; les marchandises appartenant au capitaine ou au propriétaire du navire sont considérées comme marchandises ennemies._

La situation est différente s'il y a résistance violente à l'action légitime du croiseur. Le navire commet un acte d'hostilité et doit, dès lors, être traité en ennemi; il sera donc soumis à confiscation, quand même la visite ne révélerait aucun fait contraire à la neutralité, et cela semble ne pouvoir soulever aucune difficulté.

Que faut-il décider du chargement? La formule qui a semblé la meilleure est celle d'après laquelle ce chargement sera traité comme celui qui serait à bord d'un navire ennemi. Cette assimilation entraîne les conséquences suivantes: le navire neutre qui a résisté devenant navire ennemi, la marchandise se trouvant à bord est présumée ennemie. Les neutres intéressés pourront réclamer leur propriété, conformément à la 3'e règle de la Déclaration de Paris, mais la marchandise ennemie sera confisquée parce que la règle _le pavillon couvre la marchandise_ ne peut plus être invoquée, le navire saisi sur lequel elle se trouve étant considéré comme ennemi. On remarquera que le droit de réclamer la marchandise est reconnu à tous les neutres, même à ceux qui ont la nationalité du navire saisi; il paraîtrait excessif de les faire souffrir de l'acte du capitaine. Il y a toutefois une exception à l'égard des marchandises appartenant au propriétaire du navire. Il semble naturel qu'il supporte les conséquences des actes de son agent. Sa propriété à bord du navire sera donc traitée en marchandise ennemie. A plus forte raison, en est-il de même de la marchandise appartenant au capitaine.

CHAPITRE IX.--_Des dommages et intérêts._

Ce chapitre a une portée très générale, puisque la disposition qu'il contient trouve son application dans les cas nombreux où un croiseur peut saisir un navire ou des marchandises.

Article 64.

_Si la saisie du navire ou des marchandises n'est pas validée par la juridiction des prises ou si, sans qu'il y ait eu de mise en jugement, la saisie n'est pas maintenue, les intéressés ont droit à des dommages et intérêts, à moins qu'il y ait eu des motifs suffisants de saisir le navire ou les marchandises._

Un croiseur a saisi un navire neutre, par exemple, pour transport de contrebande ou violation de blocus. Le tribunal des prises relâche le navire en annulant la saisie. Cela ne suffit évidemment pas à dédommager les intéressés de la perte éprouvée par suite de la saisie, et cette perte a pu être considérable, puisque le navire a été, pendant un temps souvent très long, empêché de se livrer à son trafic ordinaire. Peuvent-ils demander à être indemnisés de ce préjudice? Rationnellement il faut admettre l'affirmative, si ce préjudice est immérité, c'est-à-dire si la saisie n'a pas été amenée par leur faute. Il peut arriver, en effet, que la saisie ait été motivée, parce que le capitaine du navire visité n'a pas produit des justifications qui devaient se trouver normalement à sa disposition et qui ont été fournies plus tard. Dans ce cas, il serait injuste que des dommages et intérêts fussent accordés. A l'inverse, s'il y a eu vraiment faute du croiseur, s'il a saisi dans un cas où il n'y avait pas de motifs suffisants de le faire, il est juste que des dommages et intérêts soient alloués.

Il peut arriver aussi qu'un navire saisi et conduit dans un port ait été relaxé par voie administrative sans intervention d'un tribunal de prises. En pareil cas, la pratique varie: dans certains pays, la juridiction des prises n'intervient que dans le cas d'une capture et ne pourrait statuer sur une demande de dommages-intérêts fondée sur ce que la saisie aurait été injustifiée; dans d'autres, la juridiction des prises serait compétente pour une demande de ce genre. Il y a là une inégalité peu équitable et il convient d'établir une règle qui produise le même effet dans tous les pays. Il est raisonnable que toute saisie pratiquée sans motifs suffisants donne droit à des dommages-intérêts au profit des intéressés, sans qu'il y ait à distinguer suivant que la saisie a été ou non suivie d'une décision du tribunal des prises, et d'autant plus que c'est quand la saisie aura été le moins justifiée, que le navire pourra être relaxé par voie administrative. On a donc employé une formule générale pouvant comprendre tous les cas de saisie.

Il convient de remarquer que la question de savoir si les tribunaux nationaux de prises sont compétents pour statuer sur les dommages-intérêts n'est pas visée dans le texte. En tant qu'il y a un procès sur les propriétés saisies, aucun doute n'est possible. Dans la procédure engagée sur la validité de la capture, les intéressés auront l'occasion de faire valoir leur droit à une indemnité, et, si la décision du tribunal national ne leur donne pas satisfaction, ils pourront se pourvoir devant la Cour Internationale des prises. Si, au contraire, l'action du belligérant s'est bornée à une saisie, la législation du belligérant capteur décide si des tribunaux sont compétents pour connaître d'une demande en indemnité et, en cas d'affirmative, quels tribunaux sont compétents dans l'espèce; la Cour Internationale n'a, dans ce cas, aucune compétence d'après la Convention de La Haye. Au point de vue international, la voie diplomatique est la seule ouverte pour faire valoir la réclamation, qu'il s'agisse de se plaindre d'une décision effectivement rendue ou de suppléer à l'absence de juridiction.

On a posé la question de savoir s'il y avait lieu de distinguer les dommages directs et les dommages indirects subis par le navire ou la marchandise. Il a semblé qu'il valait mieux laisser la juridiction des prises libre d'apprécier le dédommagement dû, qui variera suivant les circonstances et dont le montant ne peut être déterminé à l'avance par des règles trop minutieuses.

Il n'a été parlé que du navire pour simplifier; mais ce qui a été dit s'applique naturellement à la cargaison saisie, puis relâchée. Ainsi la marchandise innocente, se trouvant à bord du navire saisi, subit tous les inconvénients de la saisie du navire. S'il y a eu des motifs suffisants de saisir le navire, que cette saisie soit maintenue ou non, les propriétaires de la cargaison n'ont aucun droit à des dommages et intérêts.

Il peut être utile d'indiquer certains cas dans lesquels la saisie du navire serait justifiée, quelle que pût être la décision du tribunal des prises. C'est notamment celui de jet, de suppression ou de destruction volontaire de tout ou partie des papiers de bord, provenant du fait du capitaine, de quelqu'un de l'équipage ou des passagers. Il y a là quelque chose qui justifie tous les soupçons et qui explique que le navire soit saisi, sauf au capitaine à rendre compte de sa conduite devant le tribunal des prises. Même si ce tribunal acceptait les explications données et ne trouvait pas de causes suffisantes de confiscation, les intéressés ne pourraient songer à réclamer des dommages-intérêts.

Un cas analogue serait celui où l'on trouverait à bord des papiers doubles, faux, ou falsifiés, alors que cette irrégularité se rattache à des circonstances de nature à influer sur la saisie du navire.

Il a semblé suffisant que ces cas où la saisie s'expliquerait raisonnablement fussent mentionnés dans le Rapport sans faire l'objet d'une disposition expresse, et cela parce que l'indication de deux cas particuliers aurait pu faire croire que c'étaient les seuls dans lesquels la saisie se justifierait.

Tels sont les principes de droit international que la Conférence Navale s'est efforcée de reconnaître comme propres à régir pratiquement les rapports des peuples dans d'importantes matières pour lesquelles des règles précises faisaient jusqu'à présent défaut. Elle a continué ainsi l'oeuvre de codification commencée par la Déclaration de Paris de 1856. Elle a travaillé dans le même esprit que la Deuxième Conférence de la Paix et, profitant des travaux faits à La Haye, elle a pu résoudre un certain nombre de problèmes que, faute de temps, cette Conférence avait dû laisser sans solution. Souhaitons que l'on puisse dire que ceux qui ont élaboré la Déclaration de Londres de 1909 n'ont pas été trop indignes de leurs prédécesseurs de 1856 et de 1907.

DISPOSITIONS FINALES.

Ces dispositions ont trait à diverses questions qui touchent à l'effet de la Déclaration, à sa ratification, à sa mise en vigueur, à sa dénonciation, à l'adhésion des Puissances non représentées.

Article 65.

_Les dispositions de la présente Déclaration forment un ensemble indivisible._

Cet article est très important et conforme à ce qui avait été admis pour la Déclaration de Paris.

Les règles contenues dans la présente Déclaration touchent à des points très importants et très différents. Elles n'ont pas toutes été acceptées avec le même empressement par toutes les Délégations; des concessions ont été faites sur un point en vue de concessions obtenues sur un autre. L'ensemble a été, tout balancé, reconnu satisfaisant. Une attente légitime serait trompée, si une Puissance pouvait faire des réserves à propos d'une règle à laquelle une autre Puissance attache une importance particulière.

Article 66.

_Les Puissances Signataires s'engagent à s'assurer, dans le cas d'une guerre où les belligérants seraient tous parties à la présente Déclaration, l'observation réciproque des règles contenues dans cette Déclaration. Elles donneront, en conséquence, à leurs autorités et à leurs forces armées les instructions nécessaires et prendront les mesures qu'il conviendra pour en garantir l'application par leurs tribunaux, spécialement par leurs tribunaux de prises._

D'après l'engagement qui résulte de cet article, la Déclaration s'applique dans les rapports entre les Puissances Signataires, quand les belligérants sont également parties à la Déclaration.

Ce sera à chaque Puissance à prendre les mesures nécessaires pour assurer l'observation de la Déclaration. Ces mesures pourront varier suivant les pays, exiger ou non l'intervention du pouvoir législatif. C'est une affaire d'ordre intérieur.

Il faut remarquer que les Puissances neutres peuvent être aussi dans le cas de donner des instructions à leurs autorités, spécialement aux commandants des convois, comme on l'a vu plus haut.

Article 67.

_La présente Déclaration sera ratifiée aussitôt que possible._

_Les ratifications seront déposées à Londres._

_Le premier dépôt de ratifications sera constaté par un procès-verbal signé par les Représentants des Puissances qui y prennent part, et par le Principal Secrétaire d'État de Sa Majesté Britannique au Département des Affaires Étrangères._

_Les dépôts ultérieurs de ratifications se feront au moyen d'une notification écrite adressée au Gouvernement Britannique et accompagnée de l'instrument de ratification._

_Copie certifiée conforme du procès-verbal relatif au premier dépôt de ratifications, des notifications mentionnées à l'alinéa précédent, ainsi que des instruments de ratification qui les accompagnent, sera immédiatement, par les soins du Gouvernement Britannique et par la voie diplomatique, remise aux Puissances Signataires. Dans les cas visés par l'alinéa précédent, ledit Gouvernement leur fera connaître en même temps la date à laquelle il a reçu la notification._

Cette disposition toute de protocole n'a pas besoin d'explication. On a emprunté la formule admise à La Haye par la Deuxième Conférence de la Paix.

Article 68.

_La présente Déclaration produira effet, pour les Puissances qui auront_ _participé au premier dépôt de ratifications, soixante jours après la date du procès-verbal de ce dépôt et, pour les Puissances qui ratifieront ultérieurement, soixante jours après que la notification de leur ratification aura été reçue par le Gouvernement Britannique._

Article 69.

_S'il arrivait qu'une des Puissances Signataires voulût dénoncer la présente Déclaration, elle ne pourra le faire que pour la fin d'une période de douze ans commençant à courir soixante jours après le premier dépôt de ratifications et, ensuite, pour la fin de périodes successives de six ans, dont la première commencera à l'expiration de la période de douze ans._

_La dénonciation devra être, au moins un an à l'avance, notifiée par écrit au Gouvernement Britannique, qui en donnera connaissance à toutes les autres Puissances. Elle ne produira ses effets qu'à l'égard de la Puissance qui l'aura notifiée._

Il résulte implicitement de l'article 69 que la Déclaration à une durée indéfinie. Les périodes après lesquelles la dénonciation peut se faire ont été fixées par analogie de ce qui est admis dans la Convention pour l'établissement d'une Cour Internationale des prises.

Article 70.

_Les Puissances représentées à la Conférence Navale de Londres, attachant un prix particulier à la reconnaissance générale des règles adoptées par elles, expriment l'espoir que les Puissances qui n'y étaient pas représentées adhéreront à la présente Déclaration. Elles prient le Gouvernement Britannique de vouloir bien les inviter à le faire._

_La Puissance qui désire adhérer notifie par écrit son intention au Gouvernement Britannique en lui transmettant l'acte d'adhésion, qui sera déposé dans les archives dudit Gouvernement._

_Ce Gouvernement transmettra immédiatement à toutes les autres Puissances copie certifiée conforme de la notification, ainsi que de l'acte d'adhésion, en indiquant la date à laquelle il a reçu la notification. L'adhésion produira effet soixante jours après cette date._

_La situation des Puissances adhérentes sera, en tout ce qui concerne cette Déclaration, assimilée à la situation des Puissances Signataires._

La Déclaration de Paris contenait déjà une invitation adressée aux Puissances non représentées, à l'effet d'adhérer à la Déclaration. L'invitation officielle, au lieu d'être faite individuellement par chacune des Puissances représentées à la Conférence, sera plus aisément faite par la Grande-Bretagne agissant au nom de toutes.

Les formes de l'adhésion sont très simples. L'assimilation des Puissances adhérentes aux Puissances Signataires entraîne naturellement pour les premières l'observation de l'article 65; on ne peut adhérer à une partie de la Déclaration, mais seulement à l'ensemble.

Article 71.

_La présente Déclaration, qui portera la date du 26 février 1909, pourra être signée à Londres, jusqu'au 30 juin 1909, par les Plénipotentiaires des Puissances représentées à la Conférence Navale._

Comme à La Haye, on a tenu compte des convenances de certaines Puissances dont les Représentants peuvent ne pas être en situation de signer dès à présent la Déclaration et qui cependant veulent être considérées comme des Puissances Signataires, non comme des Puissances adhérentes.

Il va sans dire que les _Plénipotentiaires des Puissances_ dont il est parlé à l'article 71 ne sont pas nécessairement ceux qui avaient été délégués comme tels à la Conférence Navale.

_En foi de quoi, les Plénipotentiaires ont revêtu la présente Déclaration de leurs signatures et y ont apposé leurs cachets._

_Fait à Londres, le vingt-six février mil neuf cent neuf, en un seul exemplaire, qui restera déposé dans les archives du Gouvernement Britannique et dont des copies, certifiées conformes, seront remises par la voie diplomatique aux Puissances représentées à la Conférence Navale._